[转]网上评论:认真汲取公交线路经营权有偿出让的失败教训

mysteryboy

[转]网上评论:认真汲取公交线路经营权有偿出让的失败教训

一

    1999年11月，在国务院办公厅转发的建设部等五部委《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交
通的意见》中，提高了公共客运经营权的出让和转让的准入门槛：准备实行者不但要经省级主管审批
，还要报国家财政部和计委备案；5年后的2004年11月，国务院办公厅再次发文（国办发[2004]81号）
，决定“所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策”，彻底关闭了准入的大门。有偿出
让政策变化的背景，就是近年来各地由此引发的层出不穷的纠纷、抗争甚至群体事件。

    出租汽车经营权的有偿出让，在香港大约始于上世纪70年代，以后逐渐延伸到小公共汽车，当时
对调控客运市场起到了重要作用。二三十年来“牌照酬金”不断提高，小公共汽车牌价1991年达到每
辆140万元，比初始的1977年涨了30倍（见黄良会等著《保持城市交通畅通—香港城市交通管理》）。
最近查阅2004年12月27日的牌价，出租汽车是360万，小公共汽车是655万（见香港的士小巴商总会网
）。显而易见，香港的这一制度已经不仅仅是控制出租汽车和小公共汽车供应总量的一种经济手段（
多年来香港出租汽车增长非常缓慢，小公共汽车基本不增加），而且已经成为吸引社会投资者的一支
“绩优股”，供给人们公开炒作、投机。

    上世纪80年代起国内学习香港城市交通管理的热潮涌动，出租汽车经营权的有偿出让之风渐起，
90年代中期形成了高峰。1993年5月建设部印发了《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规
定》，当时的主要出发点是“加强对城市公共客运交通的宏观调控”，作为控制急剧膨胀几近失控的
出租汽车和“小公共”的发展势头的经济手段之一，明确了包括拍卖在内的4种方式实行经营权有偿出
让，而且将其适用范围扩大到了实施专营管理后的公共汽车、电车、地铁、轻轨和轮渡。

    11年过去了，这项改革措施的实际效果如何？笔者认为是弊大于利、得不偿失，解决了一部分问
题，却诱发了更多的矛盾，是一次失败的尝试。因此，国务院办公厅决定“所有城市一律不得新出台
经营权有偿出让政策”，是适时和完全必要的，而且这一禁令应当被理解为适用于所有的城市公共客
运交通行业。

                           二

    城市交通的规划和管理历来就是个大难题，解决这个难题，当然也有个“摸石头过河”的过程。
要真正树立科学发展观，就要勇于反思行政行为中的不妥和错误之处，勇于总结经验包括失败的经验
，认真吸取教训。公共交通经营权有偿出让转让问题出在哪里？
    一，事与愿违，背离初衷。主管部门当初认可并推动这一政策的初衷，前面已经提到了是要用经
济手段调节市场规模，但具体一涉及到公共政策和不同阶层的利益，我们的行政能力和监督管理水平
就受到了巨大的挑战，以致“有偿出让”在所谓“经营城市”的大潮中逐渐蜕变为一种新的敛财手段
，增加了预算外收入，触及了经营者的利益。几个有关文件中都规定所有有偿出让的收入“要全部用
于公共交通发展基金，不得挪做它用”，但没有审计的保证，只能是一句空话，一纸空文。一些城市
在出台此项政策时明白声言就是为了“解决政府资金瓶颈”、“盘活资产，为政府积累资金”，是“
自我积累、自我增值、自我发展的新模式”中的“经营牌”。在被严重曲解了的“经营城市”的博弈
中，在地产、公共设施、园林甚至古迹文物等资源已近枯竭的情况下，公交线路也成了一张争赢的牌
。
    二，基础薄弱，施政草率。实行经营权出让和转让的基础，无疑是特许经营制度。但我国市政公
用事业特许经营管理办法直至2004年5月才发布，而在此前十几年，一些城市就开始“出让和转让”经
营权而且“有偿”了，缺乏必要的基础。1993年主管部门的指导性文件明显力度不足且导致一些地方
在操作上不规范，出了偏差。
    三，无序竞争，不计后果。一些地方的霸道做法严重侵害了国有企业和投资者的利益。有的城市
把原由国有公交公司经营多年的线路突然收回拿出来拍卖，公司被迫不得不四处借款、贷款，紧急筹
措“买路钱”，力求保住受到巨大冲击的企业和职工队伍的稳定；而一些投入巨资竞得经营权的经营
者并无“胜利后的喜悦”，他们发现面对的是无休无止的冲突和纠纷，“一女二嫁”让他们饱尝了恶
性竞争的苦头。由此造成的公交市场的混乱和服务水平的急剧下降，最倒霉的还是依赖公交出行的老
百姓。

    在政府严格控制城市公交票价的前提下，为取得经营权投入的巨额资金如何尽快回收？——只有
千方百计地提高票款收入，定额层层加码，极力争抢乘客，最后的重担就必然落在一线的司乘人员身
上。“野蛮公交”的恶名开始见诸报端和荧屏，由此导致的重大事故和大规模的群体事件，是当初的
管理决策者绝对没有预见到的。

                          三

    香港城市交通管理的经验历来被世人所推崇，联合国和世界银行都对其做过很高的评价。学习香
港的经验无可厚非，但也要切合城市和社会的发展现实情况。亚洲生产力组织秘书长在《保持城市交
通畅通—香港城市交通管理》一书的前言中就指出：香港经验是一种可行的处理方法，是一种成功的
方法，但每个国家都必须根据他们自己的具体情况来决定采用哪些恰当和实用的经验。

    香港公共汽车早在1932年即开始实行专营权管理，出租汽车自1964年起招标发放牌照，70年代后
牌照市价开始大幅飙升。香港政府不定期发表交通白皮书，为交通政策的调整提供依据。香港自1965
年起逐步调整、充实和完善了公共交通管理机构，有权威和翔实的法律法规可依，有一元化施政的运
输署和交通咨询委员会的紧密协同。强有力的政府管制和决策的民主化，是香港交通管理成功的关键
。我们内地城市在这些方面和香港还有较大的差距，一些“激进”政策仓促出台，缺乏必需的施政能
力基础；

    即便具备了必要和充分的条件，香港的经营权有偿使用也仅仅限定于需要严格控制总量的出租汽
车和小巴，对大运量的公共汽电车这个举足轻重的行业，一直采用以招标方式将专利经营权授予几家
企业的办法。迄今为止，笔者没听说过香港有拍卖公共汽电车专利经营权的做法。在香港，通过竞标
取得经营权的公交公司（注：全部为私营）上有《公共汽车服务条例》的法律保护和约束，下有和政
府签订的《专利协议》规范经营行为，受到了极为严格的管制，但同时也避免了各类劳人费马的纷争
，有条件一门心思去提高服务水平，去赚取利润。

    是低估了自身的管理水平吗？不。应该说是我们对公共行政管理还缺乏程序规范化和监督制度化
的意识，有些操作还明显留有政企不分的影子。有的城市把经营权定为50年，有的甚至是永久经营权
；有的规定一旦违规，不管是否到期一律取消经营权。殊不知经营权一旦是“有偿”授予的，即已成
为对方的财产，受到国家法律的保护，就不能再以行政手段任意处置了，不能将宪法和行政许可法置
之度外。有的城市政府的两个部门各行其是，分别出让经营权，甚至在同一线路上“一女二嫁”或“
两个婆婆”，人为制造了经营者之间的冲突。中国公交协会统计近年来各地公交客运市场的重大纠纷
、事故和群体事件，由经营权问题引发的占了大多数。
党的十六大以来，在城市建设和管理中贯彻科学发展观和实现“五个统筹”的思想已经取得了明显的
进展，城市公共交通的管理工作也在不断做出新的探索，各级政府在行业管理工作中，法制原则、服
务原则和效率原则越来越受到重视。建设部部长汪光焘在此前召开的全国公共交通工作会议上指出：
作为市政公用事业的公共交通，在市场化进程中进行发展、改革、完善，是我们当前最主要的任务。
认真反思和总结十多年来实行城市公交经营权有偿出让、转让的经验和教训，有勇气做出弊多利少乃
至失败的结论，在城市公共交通管理工作发展、改革、完善过程中具有一定的现实意义。
    (中国城市公共交通协会  张奎福)