[唐山]关于城市公交与班线客运经营区域划分的调研报告

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按：由于历史原因,我省和全国部分省市的城乡道路客运管理,一直沿用“二元”管理体制,即,城市市区和郊区的公共客运由城建部门管理,城市市区和郊区以外的道路客运由交通部门管理。近年来，随着城市公交的快速发展，我省廊坊、保定、邯郸、邢台、唐山等市城市公交与班线客运经营区域的竞争矛盾日益突出。要科学解决这一问题，需要交通运管部门尽快制定合法合理的应对办法。现将唐山市的调研报告刊发，供各位领导参阅，有关部门借鉴。
　　城市公交与班线客运经营区域的划分问题，一直是道路客运管理工作中的难点，也是许多中小城市存在的普遍问题。矛盾双方的焦点是线路的重叠，其实质是对市场资源的争夺。在优先发展城市公交的政策背景下，如何规划好、管理好客运市场，实现客运行业的健康发展，是交通部门面临的一项重要课题。唐山市对城市公交与班线客运经营区域划分问题进行了有益探索，希望能对道路客运管理工作有所借鉴。
　　一、城市公交和班线客运经营的基本情况。

　　随着经济社会的发展，人民出行需求日益增长，推动了城乡交通基础设施日益完善，尤其是1990年以来，城市公交和道路班线客运进入快速发展时期。截至2006年7月，唐山市公交线路已达到56条，覆盖了市中心区、郊区及丰南、丰润、开平、古冶4区，营运车辆907部；唐山市的省、市、县际及县内道路客运班线达到812条、车辆1588部，覆盖9省31市，及市内92％的乡、镇、村，此外，由交通运输企业经营的城镇内短途客车共186辆。
　　城市公交和班线客运为城乡居民出行提供了便利，但是两者之间经营区域的竞争矛盾日益严峻。80年代至90年代上半期，在城市公交发展尚存在一定真空区域，难以满足群众出行需求的时代背景下，国家鼓励个体经济成分参与道路客运经营，唐山市交通局审批了7条短途客运班线，极大方便了群众出行。但随着城市行政区域划分的改变和城市公交的发展，以前审批的7条短途客运班线与公交线路重合或部分重合，使双方矛盾加剧，并经常发生相互间非法扣车和集体上访事件，牵扯了唐山市政府及交通、公安、信访等部门的大量精力，给社会造成了不稳定因素。经过几年来唐山市委、市政府及有关部门的积极探索，研究制定了将短途客运班车按1:1比例转营出租汽车的方案，一方面解决了双方因路线重合引起的矛盾，另一方面缓解了市区出租汽车运力不足问题。今年6月21日，唐山市短途客运班线在营运了20年后正式退出客运市场。
　　班线客运转营出租汽车，未能从根本上解决城市公交与班线客运经营区域划分问题。随着城区规模的扩大和行政区划分的改变，城市公交经营区域将继续扩张，这一矛盾可能再次出现。例如，目前我省正在开展的农村客运工作中，由于唐山市城区规划分散，且城市公交网点过于密集、触角延伸过广，使部分城乡交界地区农村客运线路的选择存在一定困难，若绕开城市公交路线，则农村客运路线将被拦腰截断或绕行很远，布局缺乏科学性，若与公交线路重叠或部分重叠，则导致双方矛盾再次出现。
　　二、城市公交与班线客运经营区域矛盾产生的主要原因

　　（一）道路客运的二元管理体制是矛盾产生的根源。目前，大部分中小城市的客运管理实行城乡分开的二元管理体制。这种管理方式将原本统一的客运市场分割为城、乡两部分，随着社会与城乡经济联系的日益紧密，这种管理体制已经开始严重制约了城乡客流、物流的交换。主要体现在三个方面：
　　1、城乡客运网络规划缺乏统一性，衔接不紧密。随着城乡经济的发展和小城镇建设的加快，城乡一体化势头日益显现，城乡统一市场包括客流市场正在形成，一定程度上要求城乡间交通基础设施建设和客运业发展进行科学、统一的规划、管理、组织和调配，以实现城乡间道路运输的无缝衔接和高效运转。目前，一般性城市公交与班线客运路线的开辟分别由市级城建部门和交通部门依据各自客运网络规划审批决定。由于两部门对客运网络的定位和规划缺乏统一性，造成城乡客运衔接不够紧密，使线路的通畅性和通达深度受到了制约，影响了城乡客流、物流交换。
　　2、浪费运输资源。二元管理体制使公交车出不了城，农村客车进不了城，影响了道路运输资源的高效利用，也使道路客运“门对门”的优势难以充分发挥；同时，城市周围班线竞争激烈，偏远农村线路客车时开时停，造成热线过热、冷线过冷，运力浪费和短缺共存的失衡局面。
　　3、客运市场管理缺乏统一性。由于道路客运实行二元管理体制，两部门分别对管辖车辆运营区域进行解释和认定，造成了管理混乱。例如，唐山市公交曾多次以“在建成区内经营公交”为由，试图开通唐山市区至南堡开发区、海港开发区、曹妃甸工业区的公交线路。而唐山至曹妃甸、海港开发区、南堡开发区等客运线路所通行道路是交通部门修建管养的市、县（区）道路，非“城市中”道路。依据《中华人民共和国道路运输条例》规定，道路客运经营属交通部门管理范畴，市公交公司经营道路客运超出了其法规准许的范围。
　　（二）城市市区设置分散，城市公交与班线客运经营范围相隔相间。由于历史因素和经济中心发生变迁，唐山市市区设置相对分散。1976年地震后，唐山市在丰润县城东侧建设新区，2002年丰润县与新区合并，同时丰润、丰南两县划为市辖区。目前，以各区政府所在地为准，市中心区距丰南区10公里、距丰润区25公里、距古冶区30公里、与开平区毗邻，其间，既有交通部门建管的城乡公路，又有市政部门建管的城市道路，使城市公交与班线客运经营范围的界定存在诸多模糊区域。目前，唐山市中心区至丰南、丰润、开平、古冶都有公交线路。
　　（三）缺乏统一的、操作性强的法律或政策依据。目前，城市建设（管理）部门和交通部门分别依据建设部《城市公共汽电客运管理办法》和交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》，对城市公交和班线客运的经营管理范围进行界定和管理。由于国家法律适用范围广泛，一些地方性问题难以明确，而地方配套法规、政策出台较慢或难以出台，使问题暴露后缺乏有力的政策依据，造成管理部门与经营者之间解释沟通难，与有关部门之间协调难，同时，面对市区划分改变等问题时，管理部门缺乏可参照规定，无法对行业管理或经营状况做出及时调整。
　　（四）运营成本差异较大，双方对经营区域划分敏感，容易产生矛盾。双方运营成本存在差异主要有两个原因：一是需要缴纳的费额差异较大。按规定，班线客运每车每月需缴纳运管费、客票附加费、养路费、保险费、班线承包费、进站费等多种费用；而城市公交除部分新车需要缴纳车辆保险费外，几乎不需要缴纳任何费用。二是对超载的界定差异明显。班线客运按座位算人头，载客超出座位数则视为超载，并将受到处罚；而城市公交每平方米站立7人不视为超载，几乎不受超载约束。
　　三、建议和对策

　　（一）破除二元管理结构，探索客运一体化管理模式。城市建设（管理）部门和交通部门对对方线路布局和经营状况掌握具有一定的局限性。客运行业由二元分治变为一家管理，有利于管理部门统筹规划全省道路客运网络和科学制定线路布局，使客运网络具备整体性、全面性和科学性，维护客运市场稳定。同时，可以使城乡客运平等享受国家优惠政策，避免同行业内不平等竞争。目前，黑龙江、江苏、湖北、广东、广西、四川等省已经实现了客运一体化管理，重庆、陕西等城乡客运统一由交通运输部门管理。
　　（二）界定双方现有的经营区域，维护客运市场稳定。对城市公交和班线客运现有的经营区域进行调查摸底，并由双方管理部门确认。如城市行政区划改变，双方管理部门应迅速协商解决相关问题。
　　（三）出台相应的优惠政策，减小班线客运与城市公交的成本差距。发展城市公交是解决城市交通拥堵的有效方式之一，在城市公交与班线客运经营区域问题没有更好的解决办法之前，对于与城市公交路线重叠或部分重叠的短途客运班线，建议省厅尽快出台政策，协调城市公交与班线客运在同一地区、同一行业实行同一政策、同一运价标准，缩小班线客运与城市公交之间的成本差距，维护车主利益和行业稳定。

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其实这篇帖子发的有些晚了，因为公司的文件是不能随便向外透漏的，只好到现在才发上来，现在唐山的公交与客运班线的问题已经成功解决，希望这篇文章能对其他城市的公交发展有借鉴作用，祝愿我们省内各地的公交事业都越来越好。

zhch035

显然我顶

iantop

有两个问题。
1.可以应用民营机制来运行这些线路，但是要规范，而且民营与公交公司不要同跑一条线路，以前就是同跑一条线路才闹出那么多事情，一换车就闹。
2.不要再用中巴车，中巴车的底盘的承重量比同长度的公交车要小，容易造成超载，会有安全隐患。可以买一些较便宜的8米公交车，例如友谊、少林之类的，估计可以满足郊区的客流。
主要还是在管理上下功夫，以前的中巴归交通局管，与公交不是同一系统，这样肯定乱。如果发展民营公交，加大社会办公交的力度，建议设立公交监管机构，统一管理。